Вечно новый Казахстан

Новый и еще новее

В конституционных изменениях в Казахстане легко запутаться. Даже тот проект основного закона, что вынесли на референдум 15 марта, публиковали в два подхода. Сначала 31 января на всеобщее обозрение выставили один вариант. Подконтрольные СМИ с восторгом описывали изменения: переписаны 77 статей, а это аж 84% текста документа.

Но потом оказалось, что опубликованный текст — не окончательный. Доработку продолжали до 12 февраля. Гражданам предложили направлять свои предложения через порталы eGov и eOtinish (хотя они делали это и раньше — в течение полугода до 30 января, и чиновники даже указывали на конкретные статьи, написанные «по воле народа»).

Февральские доработки оказались значимыми. К примеру, теперь президент только «вправе распустить» (а не «распускает») парламент, если тот дважды отказывается утвердить его кандидатов на посты вице-президента и премьера, а также некоторых других чиновников.

Изначально инициатива, которая привела к воскресному референдуму, зародилась вследствие сентябрьского предложения президента Касым-Жомарта Токаева сделать двухпалатный парламент однопалатным. Тогда это еще можно было назвать просто реформой, но потом изменений стало больше. Когда в январе президент захотел вернуть пост вице-президента (он был в стране на заре независимости, до 1996 года), стало очевидно: это уже полноценное переустройство системы власти. Об этом говорил и сам Токаев — еще до того, как назвал процесс принятием новой Конституции, а не реформированием старой.

В предыдущий раз шумно и громко Конституцию меняли в 2022 году — после того как в январе в стране отгремели самые масштабные протесты за историю независимости (эти события часто называют просто «Кантар» — то есть «январь»). Тогда по всей стране висели плакаты, обещающие «Новый Казахстан» («Жаңа Қазақстан»), но на деле изменения оказались скорее косметическими. Политтехнологи сделали упор на поправке, что отныне «земля и ее недра принадлежат народу». Что с того самому народу — не очевидно (ведь управляет природными ресурсами все равно государство), но звучит красиво.

Еще была серия поправок, которые можно назвать «антиназарбаевскими». Во-первых, из документа убрали титул Первого Президента. Во-вторых — запретили родственникам действующего главы государства занимать посты не только во власти, но и в «квазигосударственном секторе» (например, инвестиционном холдинге «Самрук-Казына»). Логика проста: чтобы Токаев со временем не стал — в плохом смысле — «новым Нурсултаном Назарбаевым».

Казалось бы, радикальных перемен на тот год уже было достаточно. Но не для Казахстана. Уже 1 сентября, спустя три месяца после референдума-2022, Касым-Жомарт Токаев объявил, что готов лишить себя возможности переизбираться. Вместо двух президентских сроков по пять лет он решил установить только один — семилетний.

Для постсоветского пространства, а тем более для Центральной Азии, это революционное заявление — такое было только в Кыргызстане, но даже там быстро откатились назад (и впоследствии стали чемпионами по «закручиванию гаек»). Второй раз за год референдум не проводили — изменение Конституции утвердил парламент. Для этого нужны были две трети голосов в обеих палатах. Тогда же столицу переименовали из Нур-Султана обратно в Астану. Это можно было считать по-настоящему важным признаком избавления от наследия Назарбаева (тем более что потом стали переименовывать и многое другое, связанное с его именем).

Турбулентность обязывает

Тогда считалось, что Новый Казахстан уже наступил. Но, видимо, это было не так, ведь спустя четыре года возник еще один референдум по изменению Конституции. И хотя многие задаются вопросом, к чему такая спешка, ответа на него может вообще не быть.

То же самое было и при Назарбаеве. Он просто проводил досрочные выборы, а эксперты российских и западных институтов пытались раскрыть тайный смысл. Готовится транзит? Казахский лидер болен и вот-вот умрет? Он что-то знает о зловещих планах Москвы и пытается ее опередить? Сами власти обычно объясняли свое решение абстрактным понятием «глобальная турбулентность».

Токаев успешно позаимствовал эту риторику и использовал ее накануне референдума. «Каждый год текущего десятилетия оказывается сложнее предыдущих. Этот процесс находит свое отражение в социальных сетях, где правда тесно переплелась с кривдой, конспирология — с дезинформацией, боль и трагедии — с праздниками и весельем, — пугал он региональных депутатов. — Таков сегодняшний мир, вступивший в эпоху искусственного интеллекта. Прошедшие две недели наглядно показали всему мировому сообществу, насколько опасной, непредсказуемой, поистине турбулентной, то есть нестабильной, стала жизнь на Земле».

Речь шла об обострении на Ближнем Востоке из-за ударов США и Израиля по Ирану. Токаев даже сделал неожиданный намек на события в Исламской Республике: «Теперь мы убедились в том, что ультраконсервативные политические системы, опирающиеся на религиозную архаику, имеющие ошибочное понимание национальной гордости и национальных интересов, нежизнеспособны и поэтому обречены на провал. Противиться движению вперед — значит пятиться назад, идти против законов бытия».

Отметим, что когда в стране не было досрочных выборов или переписывания Конституции, там принимались не менее «судьбоносные» концепции развития, такие как «Казахстанский путь — 2050» или «Мәңгілік Ел». Они состояли из малосодержательных фраз о независимости, стабильности, межэтническом согласии и устремлении в будущее, но обсуждались так, будто Казахстан больше никогда не будет прежним. Видимо, в логике властей это нагнетание тревожности должно было заставить народ сплотиться вокруг лидера.

К таким же «судьбоносным решениям» можно отнести и латинизацию алфавита — запущенную при Назарбаеве, несколько раз переосмысленную (первый вариант латиницы был ужасно неудобным из-за множества апострофов — ими обозначались особые звуки) и почти свернутую при Токаеве. Во всяком случае, все плакаты с призывами идти на референдум 15 марта были написаны кириллицей — как и сам бюллетень.

И все же к нынешним изменениям в Казахстане не стоит относиться иронично — они и правда затрагивают слишком многое, чтобы быть декоративными.

Вычислить вектор

Поначалу проект новой Конституции Казахстана привел экспертов в замешательство. Например, политолог Екатерина Шульман не захотела как-то однозначно охарактеризовать ее содержательную часть — дорога ли это к демократизации или наоборот, к усилению личной власти Токаева. При этом российский опыт подсказывал:

«Если ты не занимаешься континуизмом [продлением властных полномочий. — Прим. ред.], ты не настоящий автократ, — отмечала Екатерина Шульман. — Если останется нынешняя конституционная норма об однократном семилетнем президентском сроке и действующий президент эту норму соблюдет и не сделает, не пропишет исключение для себя лично, мы не сможем сказать, что новая Конституция более авторитарная, чем предыдущая».

Казахстанские депутаты, которых нельзя заподозрить в нелояльности, тоже почти единогласно утверждали, что никакого продления полномочий Токаева после 2029 года не будет. «У нас в Конституции ясно написано, что президент может быть президентом один раз на семилетний срок, — сказал депутат Айдос Сарым. — Я поэтому думаю, что в 2029 году у нас будет третий президент, а спустя семь лет, в 2036-м, у нас будет четвертый президент, и так далее».

Тезис, что «в Конституции ничего об обнулении нет», встречается повсюду, но тут надо возразить, что о таком в Конституции и не пишут. Это скорее прерогатива Конституционного суда, который будет трактовать нормы после принятия нового основного закона. Поэтому абсолютной уверенности в том, что Токаев не решит остаться, не будет как минимум до 2028-го, когда на горизонте может появиться очевидный преемник.

Учитывая 28-летнее правление Нурсултана Назарбаева, подготовка к транзиту власти — такой же привычный процесс в Казахстане, как переписывание Конституции. Как выражался Владимир Путин, «рыскать глазами» там начали очень давно, и близкие к власти люди даже делали намеки на конкретных преемников (например, зятя Назарбаева Тимура Кулибаева или дочь экс-президента Даригу).

Есть потенциальный преемник и сейчас — это бывший политолог, а затем государственный советник Казахстана Ерлан Карин, который возглавлял конституционную комиссию. Но говорить об этом с какой-то уверенностью можно будет лишь в том случае, если его сделают вице-президентом.

Полномочия вице-президента глава государства определяет сам (в «черновике» от 30 января его функции были описаны в общих чертах, но в «чистовике» их убрали вовсе).

К вице-президенту же переходят полномочия главы государства в случае его добровольного ухода в отставку, тяжелой болезни, смерти или отрешения от власти парламентом (такое теоретически возможно, но эта процедура очень сложная и о ее реализации всерьез никто никогда не задумывался).

Суперпрезидент Токаев

При этом многие казахстанские правозащитники обращают внимание на то, что теперь система власти становится более авторитарной и «суперпрезидентской» (хотя именно с этой характеристикой власти Казахстана боролись на словах с 2019 года). Об этом, в частности, заявил BBC главный эксперт-консультант Казахстанского международного бюро по правам человека (КМБПЧ) Евгений Жовтис.

Эксперт имел в виду, что по новой Конституции президент сможет напрямую, без согласования с парламентом (Курултаем) назначать ключевых чиновников: председателей Конституционного и Верховного судов, Нацбанка, Комитета национальной безопасности, ЦИКа, Высшей аудиторской палаты и Высшего Судебного Совета, генпрокурора, начальника Службы государственной охраны, уполномоченного по правам человека.

Таким образом, Курултай сохраняет контроль только над назначением премьер-министра и вице-президента. Но, учитывая казахстанские реалии, этот контроль в любом случае будет формальным. При прежней Конституции, когда для назначения этих чиновников требовалось участие парламента, никто тоже не ждал сюрпризов.

Получается, реально влияющим на политический расклад остается нововведение об однопалатном Курултае, избранном исключительно по пропорциональной системе, безо всяких квот. До этого «свои» люди в парламенте были и у президента, и у Ассамблеи народов Казахстана — консультативного органа, в котором заседали представители различных этносов республики. Предполагалось, что такая квота позволит никого не обидеть и избрать своего депутата и корейцам, и уйгурам, и, разумеется, русским.

Эта идея выглядит прогрессивной. Но в условиях Казахстана это не будет означать расцвета демократии. Никаких оппозиционных партий, которые смогут участвовать в выборах, в стране нет. И они точно не возникнут к лету, когда в стране будут проводить досрочные выборы, — ведь Мажилис и Сенат нужно будет превратить в Курултай. Получается, система отбора депутатов просто станет проще, без лишних этапов. Но сами они как были весьма послушными, так и останутся.

Свобода в рамках

Как обычно бывает при обсуждении Конституции, больше всего разговоров возникает вокруг символических слов и формулировок — которые «задают дух», но не имеют прямого юридического отражения. В России, где референдум по поправкам в конституцию прошел в 2020 году, это были слова о «государствообразующем народе» и «вере в Бога». В Казахстане же немало внимания уделили тому, что в «черновике» русский язык использовался «наравне» с казахским, а в «чистовике», который выносится на референдум, — «наряду». А «наряду» может означать совсем не «наравне», а в куда меньшей степени.

Сам Токаев считает такие опасения необоснованными. «Забавно читать подобного рода статьи с многочисленными стилистическими и грамматическими ошибками, их авторы радеют за русский язык, а сами толком его не знают, — сказал он на форуме региональных депутатов. — Между тем сам факт опубликования текста новой Конституции на казахском и русском языках, имеющих одинаковую юридическую силу, в качестве официального документа говорит о многом и в комментариях и, тем более, в оправданиях не нуждается».

Многих беспокоит такой пункт: «Реализация прав и свобод человека и гражданина не должна нарушать права и ограничивать свободы других лиц, посягать на основы конституционного строя, общественный порядок, здоровье граждан и нравственность общества».

Пугают и эти слова: «Информация о движении денежных средств и активах некоммерческих организаций, получаемых от иностранных государств, международных и иностранных юридических лиц, иностранных граждан и лиц без гражданства, должна быть открытой и доступной в соответствии с законами Республики Казахстан». Как пишутся, ужесточаются и используются законы, ограничивающие деятельность НКО, хорошо видно на примере России.

При этом власти пытаются представить ситуацию так, будто нынешняя Конституция описывает права человека лучше всех предыдущих, и теперь они точно защищены. Сам Токаев говорил: «Раздел, посвященный защите прав и свобод человека, стал самым объемным — 30 статей. Это почти треть Основного закона, а, к слову, раздел о президенте состоит всего из 10 статей».

На этом же делали упор и прочие провластные спикеры. «В преамбуле впервые в истории нашей страны декларируется неукоснительное соблюдение прав и свобод граждан, — отмечал уполномоченный по правам человека в республике Артур Ластаев. — Теперь это закреплено одним из принципов деятельности государства. Его введение встроит приоритет прав человека в ДНК всех основных общественных институтов».

Преамбулу и правда переписали полностью. Но это несложно: старая была слишком короткая. Туда добавили «тысячелетнюю историю Великой Степи», преемственность которой сохраняет Казахстан, «унитарный характер государства», стремление «к миру и дружбе со всеми странами» и «необходимость бережного отношения к природе». Но важным из этого можно назвать разве что унитарность.

Президент на развилке

Кстати, именно в унитарных государствах чаще всего бывает однопалатный парламент. А вот двухпалатный обычно нужен для того, чтобы отдельно представлять регионы.

При этом государства, которые делают упор на стабильность и готовятся к «турбулентности», часто придумывают некий квази-парламент. Лучший пример — Лукашенко и его Всебелорусское народное собрание, которое стало конституционным органом после референдума 27 февраля 2022 года.

В Казахстане тоже создается новый орган с правом законодательной инициативы — Народный совет (Халық Кеңесі). Он заменит собой уже упоминавшуюся Ассамблею народов Казахстана и придуманный после января 2022 года Национальный Курултай — не парламент, а консультативно-совещательный орган, куда входили общественные деятели, политики, представители НКО, бизнеса, экспертного сообщества. В чем была функция Курултая (кроме очевидной — как-то продемонстрировать изменения в стране после тяжелого кризиса), объяснить непросто. Этот орган собирался всего раз в год. Там выступал Касым-Жомарт Токаев и принимались красивые, но малозначительные решения — например, вернуть звание «Народный писатель Казахстана» и учредить аналогичные для рабочих профессий.

Теперь Касым-Жомарт Токаев объявил, что «их [то есть Ассамблеи народов и Национального Курултая. — Прим. ред.] исторические миссии можно считать фактически успешно завершенными». У нового Народного совета куда больше полномочий. Этот орган может не только сам вносить законы, но и выступать с инициативами по проведению референдумов, а в конституционном законе о нем (который еще не написан) могут появиться и более серьезные полномочия. В мирное время Народный совет может стать местом почетной пенсии для чиновников, а во время кризисов ему может быть найдено и другое применение.

Касым-Жомарт Токаев явно не политик западного типа (как, скажем, лидеры Армении и Молдовы Никол Пашинян или Майя Санду), а его политика вызывает много вопросов. Но, так или иначе, пока что он не взял назад свое обещание уйти с поста в 2029 году. Сейчас Токаев стоит на развилке и вполне может свернуть в сторону большей открытости. Но пока он хочет еще больше повысить управляемость системой, и изменение Конституции — подходящий инструмент для этого.